M.I.A. - Manifestación de Impacto Ambiental

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de 1988 (reformada en 1996) introdujo al orden jurídico nacional la evaluación del impacto ambiental, como instrumento principalísimo de política ecológica, único que realmente permite a las autoridades y a la sociedad, con carácter esencialmente preventivo, saber de antemano el potencial de una propuesta obra o actividad para causar un desequilibrio ecológico o daños al ambiente, de tal manera que se pueda decidir respecto de su viabilidad y su permisibilidad.

Conforme a la fracción xix del artículo 3 de la ley, se entiende por impacto ambiental la "modificación del ambiente ocasionada por la acción del hombre o de la naturaleza". A su vez, la manifestación del impacto ambiental es, según la fracción xx, "el documento mediante el cual se da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o actividad, así como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo". Por su parte, la evaluación del impacto ambiental es, conforme al artículo 28, el procedimiento mediante el cual la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, por medio de la Dirección General de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental de su Instituto Nacional de Ecología, establece las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el ambiente.

La ley dispone (fracción x del artículo 5) que la federación “tiene la facultad de evaluar el impacto ambiental de una serie de obras o actividades que la misma enlista (artículo 28) y de expedir las autorizaciones correspondientes", mientras que a los estados corresponde (fracción xvi del artículo 7 y artículo 35 bis 2), de conformidad con las leyes locales en la materia, la facultad de llevar a cabo la evaluación del impacto ambiental y la autorización de las obras o actividades que no se encuentran expresamente reservadas en el artículo 28 a la federación y que, por su ubicación, dimensiones o características produzcan impactos ambientales significativos sobre el medio ambiente. Evaluación y autorización que se podrá efectuar dentro de los procedimientos de autorización de uso del suelo, construcciones, fraccionamientos, u otros que establezcan las leyes estatales y las disposiciones que de ella se deriven, las cuales deben proveer lo necesario a fin de hacer compatibles la política ambiental con la de desarrollo urbano y de evitar la duplicidad innecesaria de procedimientos administrativos en la materia. Finalmente, a los municipios corresponde (fracción xiv del artículo 8) la facultad de participar en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial.

Las obras y actividades cuya obligatoria evaluación y autorización previa corresponden a la federación, son:

• Obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos.

• Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, papelera, azucarera, del cemento y eléctrica.

• Exploración, explotación y beneficio de minerales y sustancias reservadas a la federación en los términos de las leyes minera y reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia nuclear. Conforme al artículo 154, la Secretaría de Energía y la Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias, con la participación de la Secretaría de Salud, deben cuidar que la exploración y beneficio de minerales radioactivos, el aprovechamiento de los combustibles nucleares, los minerales radioactivos, el aprovechamiento de los combustibles nucleares, los usos de la energía nuclear y en general, las actividades relacionadas con la misma, se lleven a cabo con apego a las normas oficiales mexicanas de seguridad nuclear, radiológica y física de las instalaciones nucleares o radioactivas, de manera que se eviten riesgos a la salud humana y se asegure la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, correspondiendo a la Semarnap realizar la evaluación de impacto ambiental.

• Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación de residuos peligrosos, así como residuos radiactivos.

• Aprovechamientos forestales en selvas tropicales y especies de difícil regeneración.

• Plantaciones forestales.

• Cambios de usos de suelo de áreas forestales así como en selvas y zonas áridas.

• Parques industriales donde se prevea la realización de actividades altamente riesgosas.

• Desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros.

• Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas federales.

• Obras en áreas naturales protegidas de competencia de la federación.

• Actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies o causar daños a los ecosistemas. Conforme al artículo 95, la Semarnap debe solicitar estudios de impacto ambiental previos al otorgamiento de concesiones, permisos y, en general, autorizaciones de actividades pesqueras, cuando el aprovechamiento de las especies ponga en peligro su preservación o pueda causar desequilibrio ecológico. Igualmente, conforme al artículo 104, la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural y las demás dependencias competentes, deben promover la introducción y generalización de prácticas de protección y restauración de los suelos en las actividades agropecuarias, así como la realización de estudios de impacto ambiental previos al otorgamiento de autorizaciones para efectuar cambios del uso del suelo, cuando existan elementos que permitan prever grave deterioro de los suelos afectados y del equilibrio ecológico en la zona.

• Obras o actividades que correspondan a asuntos de competencia federal, que puedan causar desequilibrios ecológicos graves e irreparables, daños a la salud pública o a los ecosistemas, o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas relativas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente.

Como puede apreciarse por la mera lectura de esta amplia lista, es evidente que constituye una importante plataforma que permite monitorear, tanto al gobierno federal como a cualquier persona u organización de la sociedad interesada en una vasta red de obras o actividades, que están incluidas en la misma porque se les considera como las que pueden potencialmente causar un mayor impacto en el ambiente. El artículo 29 aclara que las obras o actividades no incluidas en la mencionada lista, y que pudieran causar efectos ambientales negativos, de todas formas están sujetas a la normatividad vigente y a la obtención de los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones que dicha normatividad requiera.

Lo anterior es particularmente cierto respecto a la fracción xiii, que concede al gobierno federal una amplísima facultad discrecional (que puede ejercer muy positivamente si se propone, como debería ser el caso, actuar en forma estricta, pero que también puede restringir si desea relajar la política de evaluación de impacto) para someter a la evaluación federal a más categorías de obras y actividades no previstas en el listado. El último párrafo del artículo 28 dispone, a este respecto, que la Semarnap notificará a quienes realicen las obras o actividades, que decida incluir como parte de la fracción xiii, a fin de que se sometan al procedimiento de evaluación (explicando las razones que justifiquen dicha inclusión), con el propósito de que presenten informes, dictámenes y consideraciones que juzguen convenientes, en un plazo no mayor a diez días, después de lo cual la secretaría tendría treinta días para comunicarles si procede o no la presentación de una manifestación de impacto ambiental, así como la modalidad y el plazo para hacerlo. Lamentablemente, este párrafo prevé una forma de afirmativa ficta, pues señala que si transcurren los treinta días sin que la secretaría emita dicha comunicación, se entendería que no es necesaria la presentación de una manifestación de impacto ambiental.

La ampliación de la lista que resultó de las negociaciones para las reformas de 1996 a la lgeepa, y sobre todo la inclusión de la facción xiii, podrían llegar a constituir un importante fortalecimiento del régimen de evaluación de impacto ambiental. Sin embargo, desafortunadamente el mismo artículo 28 contiene, en su penúltimo párrafo, la semilla de su propio debilitamiento, pues dispone que el gobierno federal, por medio del eventual reglamento que expida en la materia para esta ley, puede determinar que no todas las obras y actividades listadas estén sometidas a la obligación de previa evaluación federal de su impacto ambiental, excluyendo discrecionalmente aquellas que "por su ubicación, dimensiones, características o alcances no produzcan impactos ambientales significativos, no causen o puedan causar desequilibrios ecológicos, ni rebasen los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas referidas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente". Consecuentemente, será muy importante que la sociedad asegure su efectiva participación en la elaboración de dicho reglamento, y vigile muy de cerca la forma en que se va a acotar el listado de la ley.

Dicha participación y vigilancia social deberá ser aún más estrecha porque, ante la incapacidad gubernamental (sobre todo por falta de suficiente personal capacitado) para evaluar un creciente rezago de manifestaciones recibidas de una lista tan amplia de actividades, que incluso era aun más reducida antes de las reformas de 1996, se incluyó en el artículo 31 una modalidad que las reducirá en su número y, con ello, la cantidad de evaluaciones que deba efectuar la autoridad. Por ello, es de temerse que a fin de cuentas aumente el número de obras o actividades que escapen a la obligación de evaluación de impacto, pues ya no se requerirá manifestación de impacto ambiental, sino de un mero informe preventivo (que en 20 días la Semarnap debe determinar si basta o si se requiere de la presentación de una manifestación), para la realización de aquellas obras o actividades en los primeros once rubros de la citada lista, cuando:

• Existan normas oficiales mexicanas u otras disposiciones que regulen las emisiones, las descargas, el aprovechamiento de recursos naturales y, en general, todos los impactos ambientales relevantes que puedan producir.

• Las obras o actividades de que se trate estén expresamente previstas por un plan parcial de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico, que las autoridades estatales o locales hayan presentado a la Semarnap para su evaluación y autorización en materia de impacto ambiental.

• Se trate de instalaciones ubicadas en parques industriales autorizados en los términos de la mencionada sección del artículo 31.

El informe preventivo, así como la manifestación de impacto y el estudio de riesgo, son los vehículos documentales de la evaluación del efecto en el ambiente de una propuesta obra o actividad (y cuyo contenido prevé el reglamento de la ley en la materia, que por cierto debe ser enmendado para ponerse al día con las reformas de 1996 a la ley). En el caso de actividades altamente riesgosas, la manifestación debe venir acompañada de un estudio de riesgo. Quienes prestan servicios para la elaboración de estos documentos de impacto ambiental, son responsables de ellos ante la secretaría, debiendo declarar bajo protesta de decir verdad que en ellos se incorporan las mejores técnicas y metodologías existentes, así como la información y medidas de prevención y mitigación más efectivas. Estos documentos pueden también ser presentados por los interesados, instituciones de investigación, colegios o asociaciones profesionales, en cuyo caso la responsabilidad respecto del contenido del documento corresponde a quien lo suscriba.

Dado el régimen de evaluación arriba descrito, se comprenderá mejor la crucial importancia que revestirá para su real efectividad la participación de la sociedad en el mismo, con miras a asegurar que los promoventes de obras y actividades cumplan con él, y que el gobierno lo exija y haga cumplir. Para ello, la ley incluye un esquema de participación social cuyos elementos fundamentales son los siguientes:

La Semarnap debe publicitar en su Gaceta Ecológica el listado de los informes preventivos y de las manifestaciones que le sean presentados (dada la aparición esporádica y desordenada de dicho órgano, el listado se puede consultar en http://semarnap.dgoeia@ine.gob.mx), y debe ponerlos a disposición del público para su consulta por cualquier persona, aunque los promoventes de la obra o actividad pueden requerir que se mantenga en reserva la información que haya sido integrada al expediente y que, de hacerse pública, pudiera afectar derecho de propiedad industrial, y la confidencialidad de la información comercial que aporte el interesado. Asimismo, el promovente debe publicar, a su costa, un extracto del proyecto de la obra o actividad en un periódico de amplia circulación en la entidad federativa de que se trate, dentro del plazo de cinco días contados a partir de la fecha en que se presente la manifestación a la secretaría.

• A solicitud de cualquier persona de la comunidad donde se pretenda realizar la obra o actividad en cuestión, la secretaría puede (lamentablemente no debe) llevar a cabo una consulta pública.

• Cualquier ciudadano, dentro del plazo de diez días contados a partir de la publicación del extracto del proyecto, puede solicitar a la Semarnap que ponga a disposición del público en la entidad federativa que corresponda, la manifestación del impacto ambiental.

• Cuando se trate de obras o actividades que puedan generar desequilibrios ecológicos grave o daños a la salud pública o a los ecosistemas, la secretaría puede, coordinarse con las autoridades locales para organizar una reunión pública de información, en la que el promovente explicará los aspectos técnicos ambientales de la obra o actividad de que se trate.

• Cualquier interesado tiene 20 días para proponer el establecimiento de medidas de prevención y mitigación adicionales, así como las observaciones que considere pertinentes.

• La secretaría debe agregar esas observaciones al expediente respectivo y consignar, en la resolución que emita, el proceso de consulta pública realizado y los resultados de las observaciones y propuestas que por escrito se hayan formulado.

Dado que se logró fortalecer, en las reformas a la ley de 1996, este esquema de participación social en la evaluación del impacto ambiental, constituye una enorme responsabilidad y un gran reto para los defensores del ambiente echar mano de él y aprovecharlo al máximo, a fin de asegurar su mejor cumplimiento.

La Semarnap cuenta con 10 días para iniciar el procedimiento de evaluación de la manifestación, integrando el expediente y revisando que el proyecto se ajuste a la ley, su reglamento y las normas oficiales mexicanas aplicables, así como a los programas de desarrollo urbano y de ordenamiento ecológico del territorio, las declaratorias de áreas naturales protegidas y las demás disposiciones jurídicas que resulten aplicables, procediendo a evaluar los posibles efectos de dichas obras o actividades en el o los ecosistemas de que se trate, considerando el conjunto de elementos que los conforman y no únicamente lo recursos que, en su caso, serían sujetos de aprovechamiento o afectación, así como las mediadas preventivas, de mitigación y las demás necesarias para evitar y reducir al mínimo los efectos negativos sobre el ambiente.

Una vez integrado el expediente, la secretaría tiene 60 días para evaluar el proyecto y emitir, debidamente fundada y motivada, la resolución correspondiente, pudiendo pedir al proponente aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones (suspendiendo el procedimiento por un plazo no mayor de 60 días) y, en situaciones excepcionales, cuando por la complejidad y las dimensiones de una obra o actividad la secretaría requiera de un plazo mayor para su evaluación, puede ampliarlo hasta por sesenta días adicionales.

En su resolución, la secretaría puede autorizar la realización de la obra o actividad de que se trate, en los términos solicitados, o bien, autorizarla de manera condicionada a la modificación del proyecto o al establecimiento de medidas adicionales de prevención y mitigación (a fin de que se eviten, atenúen o compensen los impactos ambientales adversos susceptibles de ser producidos en la construcción, operación normal y en caso de accidente), o negar la autorización (cuando se contravengan las disposiciones legales, cuando se pueda propiciar que una o más especies sean declaradas como amenazadas o en peligro de extinción o cuando sea afecte a una de dichas especies o cuando exista falsedad en la información proporcionada por lo promoventes, respecto de los impactos ambientales de la obra o actividad de que se trate). La secretaría puede incluso exigir el otorgamiento de seguros o garantías respecto del cumplimiento de las condiciones establecidas en la autorización, en aquellos casos que expresamente llegue a señalar el reglamento de la materia, cuando durante la realización de las obras puedan producirse daños graves a los ecosistemas. A solicitud del promovente, la secretaría puede integrar a la autorización los demás permisos, licencias y autorizaciones de su competencia, que se requieran para el desarrollo del proyecto (y si éste requiere contar además con autorización de inicio de obra, se deberá verificar que el responsable cuente con la autorización de impacto ambiental).

Si en su resolución la Semarnap autoriza ilegalmente un proyecto de obra o actividad, sin cumplir o sin hacer cumplir las arriba descritas obligaciones en materia de prevención o mitigación de impacto ambiental, los integrantes de la sociedad pueden ahora aprovechar el importante avance logrado en la ley durante las reformas de 1996, que en sus artículos 176 y 180 reconocen interés jurídico a los afectados para interponer los recursos administrativos y judiciales disponibles.

Acerca del autor

Alberto Székely Sánchez, nació en México, Distrito Federal. Se recibió de licenciado en Derecho, en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México. Así como el grado de master of arts en la Fletcher School of Law and Diplomacy, Tufts University en Boston, el de master of arts in Law and Diplomacy en la misma Fletcher School, y el Ph. D. en la Faculty of Laws, University College, University of London. fue estudiante especial de El Colegio de México.

Ha impartido cursos de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la unam, en El Colegio de México, en el College of Laws de Arizona State University como profesor visitante y en la School of Advanced International Studies, Johns Hopkins University. Ahora es profesor visitante anual de derecho internacional ambiental en el College of Laws de Arizona State University y en el Law Center de la University of Houston. Actualmente es director de investigación del International Transboundary Resources Center de la University of New México.

Fue representante permanente alterno de México ante la onu en Ginebra, consultor jurídico de la Secretaría de Relaciones Exteriores y es embajador de carrera del Servicio Exterior Mexicano (actualmente en licencia). Fue miembro de la Comisión de Derecho Internacional. Es miembro de la Corte Permanente de Arbitraje Internacional de La Haya

Ha publicado dos libros y alrededor de 140 artículos de derecho internacional, derecho del mar, derecho internacional del mar, derechos humanos y derecho ambiental.

Recibió el grado de Doctor of Laws Honoris Causa de la School of Law, University of New Mexico en Albuquerque.

Alberto ha fungido como asesor legal de la Unión de Grupos Ambientalistas, su contribución siempre ha sido desinteresada y podemos decir con certeza que desde que empezó a asesorarnos, la Unión se ha fortalecido, madurado y consolidado.
Fuente: union.org.mx/